ČLÁNOK




Ponaucenie z dôchodkových reforiem vo svete
14. apríla 2003

Ako všetci vieme, Slovensko v súcasnosti analyzuje vyhliadky na uskutocnenie zásadnej dôchodkovej reformy, týkajúcej sa celého systému sociálneho zabezpecenia. Ked sa Slovensko rozhodne pre reformu, stane sa súcastou velkej skupiny krajín, ktorým sa už v minulosti podarilo transformovat ich systémy sociálneho zabezpecenia. Vaša krajina zatial patrí do skupiny krajín, ktoré tento krok ešte len zvažujú.

Vo svojej prednáške by som chcel odpovedat na dve rozdielne otázky. Prvá otázka znie: Sú skúsenosti krajín, ktoré už reformu dôchodkového systému uskutocnili, relevantné pre Slovensko? Druhá otázka je: Aké ponaucenie si môžeme zobrat zo skúseností iných krajín?

Vzhladom ku krátkosti casu, ako aj vzhladom k tomu, že všetci z vás sú presvedcení o nutnosti uskutocnit dôchodkovú reformu, vynechám odpoved na prvú otázku a budem sa venovat odpovedi na druhú otázku. (Aké ponaucenie si môžeme zobrat zo skúseností iných krajín?)

Pre tento úcel som vybral šest rozdielnych skúseností iných krajín, ktoré môžu byt pre nás poucné.

I. Prvá skúsenost hovorí, že jednopilierový priebežný (pay-as-you-go) systém nie je dobrým riešením problémov sociálneho zabezpecenia z dlhodobého hladiska. Podla môjho názoru je tu jasný dôkaz, že jediný správny spôsob, co sa týka dôchodkovej reformy, predstavuje budovanie mnohopilierového dôchodkového systému, ktorého významná cast by bola postavená na presne zacielených príspevkoch (kapitalizacný pilier). Riešenie pre Slovensko, o ktorom sa v súcasnosti diskutuje, a ktoré nám bolo vysvetlené dnes ráno, túto charakteristiku obsahuje. Schéma v súcasnosti diskutovaná na Slovensku predstavuje zavedenie mnohopilierového systému, ktorého druhý pilier bude súkromne (individuálne) financovaný a zároven bude manažovaný súkromnými spolocnostami. Zdá sa teda, že z tento prvý príklad bol velmi dobre aplikovaný na Slovensku.

II. Druhá skúsenost hovorí, že vytvorenie tohto nového druhu dôchodkového systému, v ktorom významnú cast tvorí kapitalizacný pilier, nie je len nevyhnutným krokom, ale že sa to aj prakticky dá uskutocnit. V súcasnosti sa môžeme poucit zo skúseností viacerých krajín. Môžeme konštatovat že rôzne krajiny, s rôznymi sociálnymi a ekonomickými podmienkami, s rôznymi politickými systémami, s rôznymi kultúrami a jazykmi, s rôznymi typmi trhu, išli touto cestou. Takže sa zdá, že tu nemožno nájst žiadne idio-synkretické prvky (charakteristiky, ktoré možno nájst len v urcitej krajine, a v žiadnej inej nie), ktoré by mohli predstavovat prekážky zavedenia dôchodkového programu založeného na samofinancovaní, a to platí aj pre Slovensko. Takže chcel by som zdôraznit, že dôchodková reforma, ktorú si vybralo Slovensko, a o ktorej sme dnes ráno diskutovali, je nie len nevyhnutná, ale aj uskutocnitelná.

III. Tretia skúsenost, týkajúca sa iných krajín, hovorí, že mnohopilierový dôchodkový systém by mal byt organizovaný tak, aby obsahoval aj pilier, ktorý bude poskytovat urcitú základnú úroven príjmov všetkým dôchodcom. Tento pilier môžeme nazývat „poistným pilierom“. Dôchodkový systém by mal tiež obsahovat druhý pilier, ktorý bude dôchodcom poskytovat urcitý dodatocný (náhradný) príjem, a ktorý by mal byt zorganizovaný na báze kapitalizácie príspevkov, ako aj tretí pilier, ktorý bude dobrovolný, a ktorý bude predstavovat doplnok k dôchodkom vyplácaným prostredníctvom prvých dvoch povinných pilierov. Dôležitou otázkou však je: Aká by mala byt velkost každého z týchto pilierov? Tu opät platí, že ked sa pozrieme na skúsenosti iných krajín, zdá sa, že horná hranica pre prvý pilier by mala byt len taká vysoká, aby dôchodky vyplácané z tohto piliera boli v takej výške, aby životný štandard ich prijímatelov neklesol pod hranicu chudoby. Inými slovami povedané, prílišná velkost prvého poistného piliera bude minimalizovat potenciálny pozitívny vplyv, ktorý môže mat zavedenie kapitalizacného piliera. Z medzinárodných skúseností vyplýva, že nestací len v praxi zaviest dobré modely riešení problémov sociálneho zabezpecenia, nestací len zaviest pilier založený na kapitalizácii, treba zabezpecit aj optimálnu velkost jednotlivých pilierov.

Ešte jednu malú poznámku tom, co bolo dnes ráno povedané na margo dobrovolného piliera. Samozrejme, dobrovolný pilier je dôležitý. Avšak je dôležité si tiež uvedomit, že velkost dobrovolného piliera bude závisiet minimálne na velkosti povinných pilierov. Cím bude vyššia úroven príspevkov a teda aj dôchodkov vztahujúcich sa k povinným pilierom, tým bude velkost dobrovolného piliera menšia. V prípade Slovenska tu vidím jeden potenciálny problém, a to taký, že dobrovolný pilier bude mat príliš velký význam v porovnaní s celkovou úrovnou príspevkov, ktoré musia byt odvedené do povinných pilierov. Ked vezmeme do úvahy tieto císla, (hoci je to iba predbežný uzáver), zdá sa, že už neostáva vela priestoru pre rozvoj dobrovolného piliera v podmienkach Slovenska.

IV. Štvrtá skúsenost. V druhej casti prednášky venovanej tretej skúsenosti som spomínal, že ked sa pozriete na medzinárodné skúsenosti, nenájdete žiadnu krajinu – s výnimkou jednej malej krajiny v Latinskej Amerike – ktorá by zaviedla nový dôchodkový systém prostredníctvom jednorázovej reformy. Rozvoj nového dôchodkového systému, ktorý je založený na kapitalizácii príspevkov, je zvycajne postupný proces. A je mnoho dôvodov, preco práve postupný proces predstavuje dobrú stratégiu. Vo všeobecnosti je velmi tažké prinútit starších ludí, a špeciálne dôchodcov, okamžite sa presunút do nového dôchodkového systému. Ked zavediete nový dôchodkový systém, mali by ste tento nový systém urobit povinným pre mladých pracovníkov, ako aj pre pracovníkov, ktorí práve vstupujú na trh práce, avšak nie vo všeobecnosti pre starších pracovníkov. Toto je dalšia skúsenost z iných krajín, ktorá môže byt pre Slovensko poucná.

V. Piata skúsenost hovorí, že primeraná regulácia a dohlad sú dôležité podmienky úspechu dôchodkovej reformy. Na Slovensku sa v súcasnosti vela disktuje o celkovom dizajne nového dôchodkového systému. Je to nevyhnutné, avšak chcem vás upozornit, že rovnako dôležité je správne rozhodnút o mikro-aspektoch nového dôchodkového systému. Co sa týka dohladu, dohlad musí byt technický a musí byt v maximálnej možnej miere nezávislý od politických záujmov, ako aj od záujmov rôznych špecifických skupín spolocnosti. Dôležitou otázkou je, ako docielit technický a nezávislý dohlad? Teraz sa v našej diskusii budeme venovat otázke, ako treba organizovat dohlad nad novým dôchodkovým systémom. Vo svete existuje niekolko typov modelov organizácie dohladu. Niektoré krajiny majú dohlad nad dôchodkovými fondami integrovaný v rámci kompetencií národnej banky. V iných krajinách dohlad spadá pod komisiu pre dohlad nad trhom s cennými papiermi. Iné krajiny zas dohlad nad dôchodkovým systémom zverili inštitúcii, ktorá dozerá na poistovne. Mnoho dalších krajín sa zas rozhodlo vytvorit nové špecializované inštitúcie s jedinou zodpovednostou – dozerat na dôchodkové fondy. Môžeme skúmat jednotlivé modely jeden za druhým. Aké ponaucenie nám z toho vyplynie? Podla môjho názoru je zrejmé, že najlepšie výsledky boli dosiahnuté v tých krajinách, kde dohlad nad dôchodkovými fondami je v kompetencii jednej inštitúcie špecializovanej len na túto jednu problematiku. Spájanie dohladu nad dôchodkovými fondami s dohladom nad inými castami financného sektoru by teoreticky mohlo fungovat, avšak opät musím poznamenat, že praktická skúsenost hovorí v prospech jednej špecializovanej inštitúcie. Preco je tomu tak? Dôvod je ten, že medzi dôchodkovými fondami a inými financnými inštitúciami existujú potenciálne konflikty záujmov, ktoré vznikajú preto, lebo prostriedky uložené na úctoch dôchodkových fondov sú ciastocne investované do aktív, ktoré vydali banky a iné financné inštitúcie. Je lepšie, ked orgán dohladu, ktorý dohliada na dôchodkové fondy, nedohliada zároven na inštitúcie, ktoré vydávajú aktíva, ktoré tieto dôchodkové fondy kupujú. V opacnom prípade by sa orgán, ktorý vykonáva dohlad nielen nad dôchodkovými fondami, ale aj nad bankami, mohol dostat do velmi zložitej situácie. Môžem spomenút jeden príklad z jednej krajiny, kde istá banka mala problémy tohto druhu. Penzijný fond investoval do aktív tejto banky, avšak dohlad bol integrovaný. Orgán dohladu teda nariadil dôchodkovému fondu, aby zvýšil investície do spomínanej banky, a tak zabránil jej bankrotu. Toto bol príklad potenciálneho konfliktu záujmov, ku ktorému by nedošlo, ak by dohlad nad penzijnými fondami a bankami bol separovaný.

VI. Skúsenost císlo šest. Dizajn kapitalizacného piliera môže byt teoreticky navrhnutý na mnoho spôsobov. Avšak ked sa pozrieme na konkrétne skúsenosti jednotlivých krajiín, zdá sa, že urcité formy architektúry kapitalizacného piliera fungujú lepšie, než tie ostatné.

Po prvé, ked je dôchodkový systém zorganizovaný tak, že dôchodkové úspory sú manažované súkromnými firmami pôsobiacimi v kompetitívnom prostredí, dosahujú sa lepšie výsledky, než ked ich manažuje nejaká verejná (štátna) a centralizovaná inštitúcia. Mnoho príkladov tohto druhu môžeme nájst v Ázii, kde existujú dôchodkové fondy, avšak sú manažované centralizovaným spôsobom. Porovnanie výsledkov dôchodkových fondov z týchto ázijských krajín s výsledkami dôchodkových fondov v iných krajinách , kde sa uplatnuje odlišný prístup, hovorí jasne v prospech modelu manažovania dôchodkových fondov súkromnými spolocnostami.

Po druhé, môžeme mat kapitalizacný systém s jedným kolektívnym úctom, alebo môžeme mat kapitalizacný systém s osobnými úctami dôchodkových úspor. Skúsenosti z praxe ukazujú, že systém osobných úctov dôchodkových úspor je výhodnejší.

Po tretie, dôchodkový systém môžeme navrhnút tak, že jeho úcastníci si budú môct slobodne vybrat spomedzi rôznych manažérov fondov, rôznych penzijných fondov, ako aj rôznych dôchodkových modulov. Alebo tiež môžeme navrhnút systém, v ktorom jeho úcastníci nebudú mat právo volby. Opät platí, že konkrétne skúsenosti z jednotlivých krajín hovoria v prospech takého systému, ktorý poskytne úcastníkom právo volby (manažérov fondov, samotných fondov, dôchodkových modulov).

Po štrvté, skúsenosti mnohých krajín hovoria tiež ukazujú, že je potrebné vytvorit také investicné pravidlá, ktoré podporia diverzifikáciu portfólia na trhu namiesto takzvaného sociálneho investovania, v rámci ktorého sa dôchodkové fondy využívajú napríklad na financovanie verejných prác.

Po piate. Na Slovensku teraz prebieha diskusia o súkromných spolocnostiach, ktoré by mali manažovat dôchodkové fondy. Licencia pre manažovanie dôchodkových fondov by mala byt udelovaná len spolocnostiam založeným kvôli tomuto jednému druhu cinnosti, alebo by medzi licencované subjekty mali patrit aj banky alebo životné poistovne? Podla môjho názoru skúsenosti iných krajín hovoria v prospech situácie, kedy sú správcovské spolocnosti spolocnostami vytvorenými len pre tento úcel. Ich aktíva by mali byt úplne oddelené od aktív bánk, životných poistovní, alebo akýchkolvek iných financných inštitúcií. To však neznamená, že banky a životné poistovne nemajú vstupovat do priemyslu manažovania dôchodkových fondov. Skutocnost je taká, že mnoho krajín dovoluje bankám a životným poistovniam mat pobocky, ktoré sú zároven správcovskými spolocnostami dôchodkových fondov. Skúsenosti teda hovoria, že spolocnosti spravujúce dôchodkové fondy by mali byt samostatnými právnymi subjektami.

(Augusto Iglésias je konzultantom Svetovej banky)


Tento projekt je podporený z Európskeho sociálneho fondu

KURZY

29. 9. 2020

USD 1,170 0,003
CZK 27,148 0,015
GBP 0,910 0,005
HUF 365,700 1,580
CAD 1,566 0,003

SPOLUPRÁCA




SSDS

SAF

ReFIS